最近一份國(guó)資委辦公廳下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè) PPP 業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的通知》（征求意見(jiàn)稿）在圈內(nèi)流傳，該通知明確提到央企要審慎開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)，明確自身 PPP 業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)承受能力的上限，對(duì)PPP業(yè)務(wù)實(shí)行總量控制。
通知稱(chēng)，近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)投融資體制改革不斷深入，越來(lái)越多的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)?span> PPP（政府和社會(huì)資本合作）模式。中央企業(yè)主動(dòng)適應(yīng)改革要求，積極參與 PPP項(xiàng)目，有關(guān)業(yè)務(wù)快速增長(zhǎng)。但 PPP 項(xiàng)目投資金額大、回報(bào)期長(zhǎng)、部分項(xiàng)目操作不規(guī)范、大量資產(chǎn)負(fù)債表外運(yùn)行等，加大了企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。為加強(qiáng)中央企業(yè)境內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域 PPP 業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)管理，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并下發(fā)通知。
通知主要包括四條：明確財(cái)務(wù)承受能力邊界、嚴(yán)格財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控、優(yōu)化項(xiàng)目資金安排、規(guī)范 PPP 業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算等，而每一條又分為具體規(guī)定。
當(dāng)初推出PPP模式，其本意之一是在新一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中吸引民間資本，可是放眼望去，目前的現(xiàn)狀卻是PPP已成銀行的海洋、央企的饕餮大餐?？v觀(guān)整個(gè)PPP市場(chǎng)，毫不夸張的說(shuō)有些項(xiàng)目的招標(biāo)條件和規(guī)則，就是為央企、國(guó)企量身定做的。“例如，有的PPP項(xiàng)目只有4億-5億元，卻要求社會(huì)資本要有100億元凈資產(chǎn)。”試問(wèn)有幾家民企能達(dá)到？再者，中小民企資金實(shí)力弱，銀行方面根本不愿意為民營(yíng)企業(yè)借貸，談之色變，所以即便是有機(jī)會(huì)拿到PPP項(xiàng)目也無(wú)力參與融資，導(dǎo)致民企的“求生之路”愈發(fā)艱難。
目前，央企已是PPP項(xiàng)目的絕對(duì)玩家。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，截止9月，今年新成交的項(xiàng)目已經(jīng)達(dá)到3.17萬(wàn)億元，而八大建筑央企上半年中標(biāo)PPP項(xiàng)目總投資額就已超1.5萬(wàn)億。目前央企的負(fù)債率普遍高企，央企參與PPP項(xiàng)目的資金大部分自于金融機(jī)構(gòu)，存在一定風(fēng)險(xiǎn)。今年金融工作會(huì)議以來(lái)，防控風(fēng)險(xiǎn)成為金融工作的主基調(diào)，因此文件出臺(tái)也顯得順理應(yīng)當(dāng)。
有業(yè)內(nèi)人士表示，如果文件下發(fā)，對(duì)央企未來(lái)PPP的市場(chǎng)份額的拓展在短期內(nèi)影響較大，這個(gè)文件主要是規(guī)范央企的PPP項(xiàng)目，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免預(yù)算的軟約束，在規(guī)范PPP項(xiàng)目規(guī)范政府債務(wù)的同時(shí)，也能為民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目騰出一定的空間。
文件原文（部分展示）
一、明確財(cái)務(wù)承受能力邊界。
各中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)緊密?chē)@集團(tuán)發(fā)展主業(yè)和戰(zhàn)略規(guī)劃，審慎研判開(kāi)展 PPP 業(yè)務(wù)，擬開(kāi)展的企業(yè)要結(jié)合自身實(shí)際，綜合分析本企業(yè)長(zhǎng)期盈利能力、償債能力、現(xiàn)金流和資產(chǎn)負(fù)債狀況等，明確自身 PPP 業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)承受能力上限，對(duì) PPP 業(yè)務(wù)實(shí)行總量管控。
一是以建筑施工為主業(yè)的中央企業(yè)，累計(jì)對(duì) PPP 項(xiàng)目的凈投資（直接或間接投入的資金與由企業(yè)提供擔(dān)?；蛟鲂诺钠渌Y金之和，減去企業(yè)通過(guò)分紅、轉(zhuǎn)讓等收回的資金）原則上不得超過(guò)集團(tuán)凈資產(chǎn)的 40%；其他中央企業(yè)不得超過(guò) 20%，并應(yīng)符合國(guó)資委核定的非主業(yè)投資比例限制；資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)中央企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控警戒線(xiàn)的企業(yè)，不得開(kāi)展推高集團(tuán)資產(chǎn)負(fù)債率的項(xiàng)目。
二是應(yīng)當(dāng)做好集團(tuán)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)隔離，指導(dǎo)擬開(kāi)展 PPP 業(yè)務(wù)的子企業(yè)明確各自上限；資產(chǎn)負(fù)債率高于 90%、近 2 年連續(xù)虧損或資金實(shí)力薄弱的子企業(yè)原則上不得單獨(dú)投資 PPP 業(yè)務(wù)。
三是非金融子企業(yè)不得參與僅為項(xiàng)目提供融資、不參與建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目。已開(kāi)展 PPP 業(yè)務(wù)的企業(yè)，應(yīng)自本通知印發(fā) 3 個(gè)月內(nèi)，按照上述要求明確本企業(yè) PPP 投資規(guī)模上限。
二、嚴(yán)格財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)源頭管控。
強(qiáng)化 PPP 項(xiàng)目源頭管控，是有效防范 PPP 項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。各中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)高度關(guān)注 PPP 業(yè)務(wù)對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)平衡的影響，建立健全 PPP 業(yè)務(wù)管控體系，明確決策權(quán)限，堅(jiān)持“事前算贏”原則，嚴(yán)格項(xiàng)目篩選，規(guī)范有序參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從源頭防范 PPP 投資財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，確保有限財(cái)務(wù)資源發(fā)揮最大效用。
一是建立健全集團(tuán) PPP 業(yè)務(wù)預(yù)算約束、風(fēng)險(xiǎn)防控、事后評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等全過(guò)程管控體系，細(xì)化 PPP 業(yè)務(wù)投資管控流程，明確集團(tuán)分管領(lǐng)導(dǎo)和牽頭部門(mén)，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的決策管理機(jī)制，實(shí)行重大決策終身責(zé)任追究制度，防范盲目決策，遏制短期行為。
二是強(qiáng)化集團(tuán)管控，從嚴(yán)劃分集團(tuán)與各級(jí)子企業(yè) PPP 項(xiàng)目投資決策權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范履行有關(guān)“三重一大”程序，單個(gè)項(xiàng)目計(jì)劃總投資超過(guò) 10 億元或擬開(kāi)展子企業(yè)資產(chǎn)總額 5%的，均應(yīng)由集團(tuán)批準(zhǔn)。
三是在投資決策前應(yīng)加強(qiáng)財(cái)務(wù)可行性分析，不得開(kāi)展不滿(mǎn)足財(cái)務(wù)管控指標(biāo)要求的項(xiàng)目。企業(yè)應(yīng)當(dāng)參考本企業(yè)平均投資回報(bào)水平合理設(shè)定 PPP 投資回報(bào)率等財(cái)務(wù)指標(biāo)，其中投資回報(bào)率原則上不應(yīng)低于本企業(yè)相同或相近期限債務(wù)融資成本。
四是加強(qiáng)對(duì)擬開(kāi)展合作的地方政府履約能力的事前評(píng)估，結(jié)合當(dāng)?shù)卣?fù)債規(guī)模、財(cái)政收入、履約歷史等情況，綜合分析資信狀況，審慎選擇通過(guò)財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目。特別是對(duì)財(cái)政收入主要依賴(lài)轉(zhuǎn)移支付的地方，審慎開(kāi)展回報(bào)方式以政府付費(fèi)為主的 PPP 項(xiàng)目。
三、優(yōu)化項(xiàng)目資金安排。
在 PPP 項(xiàng)目中，應(yīng)充分發(fā)揮項(xiàng)目各合作方在融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的比較優(yōu)勢(shì)，合理確定權(quán)益?zhèn)鶆?wù)融資比例、股權(quán)比例，努力降低綜合融資成本，并重點(diǎn)做好項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)合作安排，確保合理回報(bào)，實(shí)現(xiàn)合作共贏。
一是落實(shí)股權(quán)投資資金來(lái)源。中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)落實(shí)好擬開(kāi)展 PPP 投資的自有資金安排；作為第一大實(shí)體企業(yè)股東的 PPP項(xiàng)目，可根據(jù)項(xiàng)目需要引入優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)同度高的其他非金融投資方；積極吸引各類(lèi)股權(quán)類(lèi)受托管理資金，以及保險(xiǎn)資金、年金、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等參與投資，多措并舉加大資本金投入。
二是做好債權(quán)資金安排。積極與各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)建立 PPP 業(yè)務(wù)合作關(guān)系，爭(zhēng)取長(zhǎng)期低成本資金支持，使債務(wù)融資與項(xiàng)目生命周期相匹配。
三是積極盤(pán)活存量投資。根據(jù)自身和項(xiàng)目需要，持續(xù)優(yōu)化資金安排，積極通過(guò)出讓項(xiàng)目股份、增資擴(kuò)股、上市融資、項(xiàng)目收益權(quán)證券化等多渠道盤(pán)活資產(chǎn)，收回資金，實(shí)現(xiàn) PPP 業(yè)務(wù)資金平衡和良性循環(huán)。
四是規(guī)范融資增信。中央企業(yè)在 PPP 項(xiàng)目股權(quán)合作中，應(yīng)堅(jiān)持“同股同權(quán)”原則，不得以“名股實(shí)債”方式引入股權(quán)資金，不得為其他方股權(quán)出資提供擔(dān)保、承諾收益等；項(xiàng)目債務(wù)融資需要增信的，原則上應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目自身資產(chǎn)或股權(quán)投資擔(dān)保，確需股東擔(dān)保的，應(yīng)由各方股東按照出資比例擔(dān)保。
四、規(guī)范 PPP業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)核算。
各中央企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照“實(shí)質(zhì)重于形式”原則，根據(jù)《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》相關(guān)規(guī)定規(guī)范會(huì)計(jì)核算。
一是嚴(yán)格界定合并范圍。根據(jù)股權(quán)出資比例，其他出資方的投資性質(zhì)，與其他投資方的關(guān)聯(lián)關(guān)系（如合營(yíng)、劣后級(jí)出資、擔(dān)保等），對(duì)項(xiàng)目融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的參與程度，風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)分擔(dān)機(jī)制，合作協(xié)議或章程約定等，綜合判斷是否對(duì)項(xiàng)目具有控制；企業(yè)作為項(xiàng)目第一大實(shí)體企業(yè)股東的，除有確鑿證據(jù)表明不控制的項(xiàng)目外，原則上均應(yīng)納入合并范圍；對(duì)不控制的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)建立臺(tái)賬，參照表內(nèi)項(xiàng)目嚴(yán)格管理，嚴(yán)防表外業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
二是規(guī)范核算項(xiàng)目收益。同時(shí)參與項(xiàng)目投資、建設(shè)或運(yùn)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)參考市場(chǎng)相同或類(lèi)似項(xiàng)目，合理劃分和核算各階段收益。
三是謹(jǐn)慎計(jì)提資產(chǎn)減值準(zhǔn)備。定期對(duì) PPP 項(xiàng)目長(zhǎng)期股權(quán)投資、取得的收費(fèi)權(quán)、股東借款等資產(chǎn)開(kāi)展減值測(cè)試，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況與項(xiàng)目可研預(yù)期差距較大、地方政府付款逾期等減值跡象，及時(shí)足額計(jì)提減值準(zhǔn)備，防范資產(chǎn)價(jià)值不實(shí)。
通知最后提到，各中央企業(yè)要高度重視 PPP 業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，認(rèn)真貫徹落實(shí)本通知要求，及時(shí)完善有關(guān)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控規(guī)定，并在本企業(yè)年度 PPP 業(yè)務(wù)情況報(bào)告中，重點(diǎn)說(shuō)明本年 PPP 業(yè)務(wù)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范情況。國(guó)資委將在財(cái)務(wù)決算、預(yù)算、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等監(jiān)督檢查以及日常監(jiān)管中，對(duì)企業(yè) PPP 業(yè)務(wù)予以重點(diǎn)關(guān)注，督促規(guī)范有序開(kāi)展 PPP 業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值。
